A fiscalização ambiental e a responsabilidade compartilhada entre os entes federativos
A fiscalização do meio ambiente é uma ferramenta essencial para a preservação, atuando preventivamente contra o desmatamento ilegal, a poluição de rios e a devastação de ecossistemas. No Brasil, a proteção ambiental é uma responsabilidade conjunta da União, estados, Distrito Federal e municípios, conforme estabelecido pelo artigo 23 da Constituição Federal. Essa cooperação federativa foi detalhada pela Lei Complementar 140/2011, que define as regras para ações de fiscalização e licenciamento.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiteradamente afirmado que os entes federativos possuem o dever compartilhado de fiscalizar atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras, especialmente aquelas que operam sem a devida licença ambiental.
Competência de ente para licenciar não exclui a competência de outro para fiscalizar
Em outubro de 2025, a Primeira Turma do STJ reafirmou que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), uma autarquia federal, tem autonomia para fiscalizar e aplicar sanções mesmo em áreas que já possuem licença emitida por órgãos estaduais. Essa decisão foi proferida no julgamento do REsp 1.971.073, que manteve um auto de infração e um embargo impostos pelo Ibama a uma fazenda em Mato Grosso. As sanções foram aplicadas devido a irregularidades em uma área de reserva legal e nas atividades agropecuárias desenvolvidas, apesar da fazenda possuir licença ambiental expedida pela Secretaria do Meio Ambiente de Mato Grosso.
A sociedade responsável pela fazenda contestou as sanções, alegando que a licença estadual deveria impedir a atuação federal. Contudo, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) havia entendido que, enquanto a licença não fosse anulada, o Ibama não poderia embargar as atividades.
Para o relator do caso no STJ, ministro Paulo Sérgio Domingues, a licença emitida por um estado federado não impede a atuação fiscalizatória do Ibama, nem afasta a possibilidade de embargo ou aplicação de multa. O ministro destacou:
“Incumbe ao Ibama o dever-poder de fiscalizar e exercer o poder de polícia sempre que houver atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente, ainda que a atribuição para a concessão do licenciamento ambiental recaia sobre outro ente da administração pública. Isso porque, nos termos da legislação vigente, a competência para licenciar não se confunde com a competência fiscalizatória.”
Por outro lado, o ministro Paulo Sérgio Domingues ponderou que não deve haver multiplicidade de sanções administrativas sobre o mesmo fato, evitando que o particular sofra penalidades cumulativas de diferentes entes federativos pela mesma conduta poluidora.
No entanto, no caso em questão, o ministro apontou que não houve sobreposição de sanções, mas sim o exercício autônomo do poder de polícia por esferas federativas distintas. Ele afirmou que, nessas situações, a competência comum para fiscalizar é legítima e visa garantir a repressão adequada a práticas que prejudicam o meio ambiente.
Bloqueio de sistema de emissão de documento ambiental exige autuação e direito de defesa
Em setembro de 2026, a Segunda Turma do STJ estabeleceu que, embora órgãos de proteção ambiental como o Ibama possam adotar medidas administrativas cautelares em suas funções fiscalizatórias, é fundamental assegurar às partes afetadas o exercício do contraditório e da ampla defesa.
Essa posição foi reforçada no julgamento do REsp 2.026.411, no qual o colegiado considerou indevido o bloqueio, por parte do Ibama, do acesso de uma empresa ao sistema de emissão do Documento de Origem Florestal (DOF). O Ibama justificou o bloqueio como uma medida para evitar novas infrações enquanto investigava indícios de irregularidades no comércio de madeira. Contudo, a empresa alegou que a medida foi tomada sem a aplicação de multa ou a instauração de um processo administrativo formal.
O ministro Afrânio Vilela, relator do recurso, explicou que:
“O Ibama, no exercício de seu poder fiscalizatório, pode impor medidas cautelares, com o objetivo de prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. Porém, nos termos do Decreto 6.514/2008, a adoção dessas medidas não pode ocorrer de forma independente, sem a autuação do infrator ou a instauração de processo administrativo, com a indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos e dos motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder.”
Apreensão de maquinário utilizado em crime ambiental independe da má-fé do proprietário
A fiscalização ambiental frequentemente resulta na apreensão de máquinas e veículos empregados em infrações ambientais. Essa apreensão e o eventual perdimento do maquinário podem ocorrer mesmo que o proprietário do bem não tenha participado diretamente do ilícito ou desconheça o uso ilegal do equipamento. A medida está ligada ao uso do bem como instrumento da infração e não depende da comprovação de má-fé de seu dono.
Com base nesse entendimento, em junho de 2026, a Segunda Turma determinou a entrega ao Ibama de um trator alugado que havia sido utilizado no desmatamento de uma área da Reserva Biológica do Gurupi, no Maranhão, parte do bioma amazônico.
No processo (REsp 2.226.768), a proprietária do maquinário argumentou que desconhecia a intenção dos locatários de usar o equipamento em uma infração ambiental e, por isso, defendia que o bem não deveria ter sido apreendido.
No voto que prevaleceu no julgamento, a ministra Maria Thereza de Assis Moura esclareceu que, embora a responsabilidade administrativa pela infração ambiental seja subjetiva em relação ao infrator, o artigo 25 da Lei 9.605/1998 determina a apreensão do bem utilizado no crime, independentemente da boa ou má-fé do proprietário. Para a ministra, a apreensão e o perdimento não são uma sanção pessoal, mas uma consequência do uso do maquinário como instrumento de degradação ambiental.
A ministra concluiu: “O perdimento é uma consequência objetiva da utilização do bem no ilícito ambiental. O trator não será apreendido por culpa do proprietário, mas porque foi contaminado por uma função ilícita, configurando um efeito propter rem, de natureza objetiva. A punição sobre a coisa é um efeito acessório do ilícito ambiental.”
Demora na análise não gera presunção de licenciamento
A demora de um órgão ambiental em analisar um pedido de licença não implica aprovação tácita para o início de uma obra. Esse entendimento foi aplicado pela Segunda Turma ao julgar o REsp 1.728.334, em junho de 2018. Nesse caso, uma construtora buscava anular um auto de infração e multa aplicados pelo Ibama por construir seis unidades habitacionais em um condomínio em Angra dos Reis (RJ) sem a licença ambiental prévia.
A construtora alegou que, conforme uma norma administrativa que considerava aplicável, a falta de análise do requerimento de licença ambiental em 30 dias após o protocolo geraria uma presunção de licenciamento, pois a morosidade administrativa não deveria prejudicar terceiros de boa-fé.
Contudo, para o ministro Herman Benjamin, o silêncio administrativo diante do protocolo do pedido gera uma presunção absoluta de que não houve licenciamento ambiental, até que haja manifestação expressa em contrário.
O ministro Herman Benjamin fez uma reflexão contundente sobre a importância da fiscalização:
“Sem fiscalização independente, íntegra, universal, metódica, preventiva, eficaz e respeitada pelos infratores em potencial, o direito ambiental e as normas que o compõem nunca passarão de figuras retóricas que, em vez de realmente defenderem os bens ambientais constitucionalmente reconhecidos e garantidos, se prestam quando muito a enganar os beneficiários da legislação com promessas ilusórias e correlatas expectativas de amparo autêntico. Querer limitar, corroer ou fragilizar a função pública fiscalizatória dos órgãos ambientais equivale a arrancar os olhos e as mãos do guardião dos direitos de todos e das gerações futuras.”
O relator enfatizou que o dever-poder de licenciamento ambiental e o dever-poder de fiscalização, embora parte do poder de polícia ambiental, não devem ser confundidos. Ele também ressaltou a jurisprudência do STJ, que divide a competência para fiscalizar atividades degradadoras do meio ambiente entre a União, estados e municípios, especialmente quando o infrator opera sem licença ou autorização ambiental.
Ainda segundo Herman Benjamin, qualquer norma que possibilite uma licença tácita, automática ou por protocolo inverteria a ordem lógica e temporal da autorização administrativa, que deve ser sempre prévia, sob pena de perder completamente sua legitimidade ética, sentido prático e valor preventivo.
Município deve licenciar e fiscalizar empreendimentos com potencial impacto ambiental
Em junho de 2022, a Segunda Turma julgou o AREsp 2.024.982 e manteve a responsabilidade do município de Guarulhos (SP) pelo uso de uma área pública por um canil clandestino durante 13 anos. Na ação civil pública, o Ministério Público de São Paulo apontou indícios de maus-tratos a mais de 100 animais, além de evidências de contaminação do solo e instalação irregular de poço para abastecimento de água no terreno.
Ao STJ, o município alegou, entre outros argumentos, que não poderia ser responsabilizado por atos de terceiros. No entanto, o ministro Og Fernandes, relator do caso, reforçou o entendimento de que o federalismo cooperativo impõe ao município a competência para licenciar e fiscalizar atividades e empreendimentos com potencial impacto ambiental.
O ministro concluiu: “Não há que se falar em ilegitimidade passiva da municipalidade que, ciente dos fatos por 13 anos, deixou de tomar medidas efetivas para sua solução, penalizando os animais submetidos ao 'abrigo', o que não pode mesmo ser tolerado, inclusive diante da dimensão ecológica da dignidade humana.”
Responsabilidade da administração por dano ambiental é solidária, mas execução é subsidiária
Em 2021, a Primeira Seção do STJ aprovou a Súmula 652, que estabelece: “A responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.”
Um dos recursos que fundamentaram esse enunciado foi o REsp 1.497.096, julgado em dezembro de 2015. Na ocasião, a Segunda Turma manteve a condenação da cidade do Rio de Janeiro por permitir a ampliação da área de um restaurante sobre parte da calçada, com uma estrutura fixa e fechada autorizada por ato administrativo que dispensou o cumprimento das normas aplicáveis.
Em recurso especial, o município argumentou que impor solidariamente ao poder público o ônus pela reparação do dano ambiental coletivo resultaria em transferir para a sociedade a responsabilidade por um prejuízo causado por um particular.
Segundo o relator do caso, ministro Mauro Campbell Marques, a administração é solidária pelos danos ambientais resultantes de sua omissão no dever de controle e fiscalização, pois contribui, direta ou indiretamente, tanto para a degradação quanto para seu agravamento, consolidação e perpetuação.
O ministro Mauro Campbell Marques afirmou:
“Na apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem.”
Ainda de acordo com o ministro, a condenação pecuniária por dano ambiental tem caráter compensatório, e os valores são destinados a um fundo para a reparação do meio ambiente. Assim, não seria o caso de a coletividade ser, ao mesmo tempo, credora e devedora caso o município fosse responsabilizado. O ministro finalizou que um entendimento contrário “terminaria por inviabilizar que os entes federativos pudessem ser condenados em ação civil pública”.